La sociedad civíl y la Asociación Euromediterránea: de la retórica a la práctica


 

Si bien la Asociación Euromediterránea ha propiciado dinámicas positivas de intercambios en la sociedad civil, el balance de estos diez años obliga a constatar la existencia de un cierto “déficit democrático” del Proceso de Barcelona. Es preciso dar mayor visibilidad a la sociedad civil en la arquitectura institucional euromediterránea y en la planificación y aplicación de sus instrumentos a nivel local. Hasta ahora, la Asociación ha sido asunto de los gobiernos, pero debe empezar a ser asunto de los pueblos. Las sociedades pueden dar a conocer mejor sus objetivos y contribuir así al conocimiento mutuo y a la cooperación entre las dos orillas del Mediterráneo.

El papel de la sociedad civil quedó recogido en la Declaración de Barcelona de noviembre de 1995, que sirve de acta fundacional de la Asociación Euromediterránea (AEM), como parte del tercer capítulo, dedicado a la “colaboración en el ámbito social, cultural y humano: desarrollo de los recursos humanos, fomento de la comprensión entre las culturas y de los intercambios entre las sociedades civiles”.

La Declaración reconocía “el papel fundamental que puede desempeñar la sociedad civil en el proceso de desarrollo de la colaboración euromediterránea y también como factor esencial para una mayor comprensión y acercamiento entre los pueblos”, y se proponía “fomentar acciones de apoyo a las instituciones democráticas y a la consolidación del Estado de derecho y de la sociedad civil”.

Desde entonces, las declaraciones políticas y los documentos oficiales generados en estos diez años han abundado en referencias al papel de la sociedad civil y a la importancia de su participación en el Proceso Euromediterráneo -concepto este último que sin embargo no se mencionaba expresamente como tal en la propia Declaración de Barcelona-. Tal vez la más explícita de todas ellas sea la contenida en una de las sucesivas propuestas de relanzamiento de la AEM efectuadas por la Comisión a lo largo de estos diez años: “Una sociedad civil libre y próspera es una condición previa para el éxito de la Asociación en todos sus aspectos. Las organizaciones no gubernamentales que actúan en un marco legal pueden efectuar una aportación muy valiosa en numerosos ámbitos de la Asociación. Uno de los principales objetivos de la cooperación en los sectores de los derechos humanos, la buena gestión de los asuntos públicos y el Estado de derecho debería ser la creación de un entorno favorable para el trabajo eficaz de las ONG. A largo plazo se trata del medio más útil para que la UE les ayude. (...)”.(1)

Un balance diferenciado

Frente a este aparente protagonismo de la sociedad civil, la propia Declaración de Barcelona y las ulteriores referencias en documentos oficiales apuntaban ya algunas de las cuestiones más problemáticas sobre el papel de la sociedad civil en la Asociación Euromediterránea que han mediatizado la experiencia de estos diez años.

Por un lado, está el problema de la propia definición de sociedad civil y de su papel. En la Declaración, los Estados miembros de la Asociación Euromediterránea acordaban “fortalecer o crear los instrumentos necesarios para una cooperación descentralizada que favorezca los intercambios entre los agentes del desarrollo en el marco de las legislaciones nacionales: los responsables de la sociedad civil y política, del mundo cultural y religioso, de las universidades, de la investigación, de los medios de comunicación, de las asociaciones, los sindicatos y la empresa pública y privada”.

Esta declaración ponía en un mismo plano a los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales con sociedades con ánimo de lucro, instancias de representación política o consultivas, agentes económicos, instituciones paraestatales o incluso administraciones públicas locales o regionales. Esta definición tan laxa, que tiene el mérito de no ser nada conflictiva, ha diluido la capacidad real de la sociedad civil de influir en la agenda y el contenido del Proceso Euromediterráneo.

Esto ha coexistido con una cierta impermeabilidad de la Asociación Euromediterránea a actores autónomos de la sociedad civil realmente existente, como los movimientos sociales de inspiración religiosa, o asociaciones con cierto “riesgo político” para los Gobiernos de los Países Asociados Mediterráneos (PAM), como las asociaciones de defensa de los derechos humanos. Esto ha supuesto una marginación de facto de ciertos movimientos asociativos y ha ido en detrimento de un verdadero apoyo al fortalecimiento de la sociedad civil en los PAM y de su articulación con las sociedades civiles de Europa.

Simultáneamente, aunque se invoca una y otra vez la importante aportación de la sociedad civil, no se define con precisión cómo debe concretarse esa aportación a nivel de la propia Asociación Euromediterránea ni se establecen mecanismos efectivos para canalizarla, con excepción de los Foros Civiles Euromediterráneos.

Una segunda cuestión es el enfoque sobre el papel de la sociedad civil. La propia formulación del rol de la sociedad civil que hace la Comisión con frecuencia remite a una concepción funcional o instrumental de la sociedad civil como “gestora” de determinados procesos, en ocasiones incluso en sustitución del Estado o como complemento de su actuación. En cambio, se relega la dimensión de la participación de la sociedad civil como factor de transformación social y, sobre todo, como elemento constitutivo del propio proceso de democratización de los Países Asociados Mediterráneos. Esto se refleja, por ejemplo, en la total pasividad de las instituciones europeas a la hora de exigir un cierto grado de concertación social en los PAM antes de la firma de los Acuerdos de Asociación Euromediterráneos, que, sin embargo, están llamados a tener profundas consecuencias económicas y políticas a largo plazo en estos países.

Un tercer asunto es el encasillamiento de la sociedad civil en la cooperación en los ámbitos social, cultural y humano -el tercer pilar o capítulo de la cooperación euromediterránea-, excluyéndola de toda implicación en el primer pilar -nada menos que el diálogo político, el respeto de los derechos humanos y la democratización con objeto de crear un espacio de paz y seguridad-. También queda apartada de la cooperación económica y financiera, la auténtica columna vertebral de la AEM, y más concretamente de la gestión y evaluación de los programas de medidas de acompañamiento financieras y técnicas MEDA. Esta compartimentación contradice una de las grandes innovaciones de la AEM como proyecto global e integrado a nivel regional.

Déficit participativo del Proceso de Barcelona

Como consecuencia de ello, el balance de estos diez años de Asociación Euromediterránea en lo que respecta a la sociedad civil, obliga a constatar la existencia de un cierto “déficit democrático” del Proceso de Barcelona. Sin embargo, no puede negarse que la AEM ha propiciado simultáneamente ciertas dinámicas positivas en la sociedad civil.

Por un lado, puede decirse sin ambigüedades que no ha habido ninguna participación efectiva de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones -reservada a las instancias intergubernamentales-, en la aplicación de los instrumentos de la Asociación -monopolizada por la Comisión Europea- ni en la evaluación de ese proceso. A este respecto, la distancia entre el discurso y la realidad ha sido flagrante, y tanto los sucesivos Foros Civiles Euromediterráneos como las nueve reuniones de los Consejos Económicos y Sociales u organismos similares euromediterráneos han visto limitada su aportación al proceso, a reaccionar a posteriori a las iniciativas de las instituciones euromediterráneas o a enviar sus conclusiones y declaraciones a éstas. Todo esto, sin mecanismos efectivos de consulta y concertación de ningún tipo, es decir, sin una incidencia efectiva sobre el proceso de toma de decisiones. Esto ha provocado una insatisfacción muy extendida entre los actores de la sociedad civil sobre la aplicación concreta de la Asociación Euromediterránea en estos diez años.

Con todo, si bien la mayor parte de los numerosos balances que se están haciendo de la AEM con motivo de los diez años del Proceso de Barcelona constatan que las poblaciones de las dos orillas han estado muy alejadas de esta iniciativa y que la sociedad civil organizada no ha sido implicada de manera suficiente, esta marginación ha dado paso en los últimos meses a una especie de aceleración de última hora, que se ha traducido en avances simbólicos importantes en la articulación entre sociedades civiles e instituciones euromediterráneas.

Avances de cara al décimo aniversario

Una de las formulaciones más acabadas de esta nueva actitud corrió a cargo de la Comisión Europea en abril de 2005. Al hacer balance y proponer un programa de trabajo para los próximos cinco años, señalaba que “por lo que respecta al papel de la sociedad civil y de los interlocutores sociales, habría que ponerse de acuerdo sobre mecanismos que permitan reforzar su presencia en la Asociación. (...) podrían consistir en promover la participación de grupos de la sociedad civil, a nivel regional y nacional, en consultas generales o sectoriales, para ofrecerles la posibilidad de expresarse más amplia y eficazmente en todas las cuestiones que afectan a la Asociación. (...) podría tratarse de tener regularmente reuniones preparatorias con las organizaciones de la sociedad civil antes, y también después, de cada reunión del subcomité encargado de los derechos humanos y de la democratización”.(2)

Son varios los elementos que explican esta evolución. Entre ellos destaca la constitución formal de la Plataforma No Gubernamental Euromed (PNGE) en abril de 2005,(3) la inclusión en las recomendaciones del Foro Civil de Luxemburgo (del 1 al 3 abril de 2005) de un documento sobre mecanismos de consulta y de diálogo entre sociedad civil e instituciones,(4) y el establecimiento de la Asamblea Parlamentaria Euromed. Inmediatamente después, en la VII Conferencia Euromediterránea de Ministros de Asuntos Exteriores, celebrada en Luxemburgo los días 30 y 31 de mayo de 2005, se reconoció expresamente a la PNGE como interlocutor, lo que se tradujo en que, por vez primera, en el Comité Euromed reunido en Bruselas en mayo 2005 los representantes de la sociedad civil fueron invitados a intervenir y presentar la Plataforma y sus propuestas de concertación.

En la siguiente reunión del Comité, en Barcelona en septiembre de 2005, una delegación de la PNGE presentó una propuesta en materia de derechos humanos y buen gobierno. Paralelamente, la Plataforma ha establecido mecanismos de comunicación con el Comité Económico y Social Europeo, y con el Comité Político de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea. Finalmente, este reconocimiento tendrá su plasmación oficial al máximo nivel en la intervención de un representante de la Plataforma en la Cumbre Euromediterránea de Jefes de Estado y de Gobierno, que tendrá lugar - que ha tenido lugar - en Barcelona los días 27 y 28 de noviembre de 2005.

En estos avances han desempeñado un papel singular algunos gobiernos europeos, que han establecido vías de diálogo más fluido con sus sociedades civiles en torno a las cuestiones mediterráneas. Ellos han facilitado el reconocimiento de la Plataforma y han ayudado a que pueda llevar a cabo sus actividades. Sin embargo, por el momento esto ni ha facilitado un mayor diálogo a nivel nacional ni ha impedido que en algunos países continúe y se agudice el hostigamiento a las asociaciones independientes y críticas. La situación de Túnez es un ejemplo paradigmático.

La sociedad civil en la Política Europea de Vecindad

Mención aparte merece el papel reservado a la sociedad civil en la Política Europea de Vecindad (PEV), la nueva iniciativa destinada a complementar la Asociación Euromediterránea mediante instrumentos bilaterales más efectivos -los Planes de Acción-. Desde su propia concepción, la contradicción flagrante entre la total exclusión de cualquier referencia o consulta a la sociedad civil en el proceso de definición de la PEV y de los Planes de Acción bilaterales y el papel que supuestamente se le atribuye a la sociedad civil en la misma, resulta un tanto inquietante precisamente en el momento en que, en el contexto de la Asociación Euromediterránea, por primera vez parece que se da voz a la sociedad civil.

Al igual que en la Declaración de Barcelona, desde sus primeras formulaciones, la PEV se refiere de manera explícita al papel de la sociedad civil. En la Comunicación de la CE sobre la Europa Ampliada se hace énfasis en la necesidad “de desarrollar una sociedad civil activa que promueva las libertades fundamentales de expresión y de asociación”.(5)

En reacción a ello, las principales asociaciones de derechos humanos ya apuntaron varias recomendaciones claves para hacerlo posible.(6) Entre ellas, el fortalecimiento de la independencia de la sociedad civil, el establecimiento de consultas con la sociedad civil, seminarios periódicos conjuntos a nivel nacional, entre otros. Documentos posteriores confirman ese interés por fortalecer y asociar a las sociedades civiles.(7)

De manera más concreta, en los cinco Planes de Acción propuestos por la Comisión Europea hay referencias explícitas a la sociedad civil entre las acciones contempladas. En algún caso se la cita en las acciones encaminadas a fortalecer el diálogo político y las reformas. Por ejemplo, en el caso del Plan de Acción UEJordania, se contempla el desarrollo de la libertad de asociación y el desarrollo de la sociedad civil, y se plantea reformar la legislación asociativa. Pero, generalmente esta cuestión se trata en el epígrafe “Contactos entre los pueblos”, en los que se plantea intensificar la cooperación y facilitar el desarrollo de redes entre las sociedades civiles (con reformas en la legislación sobre las asociaciones, la promoción del asociacionismo, etc.). También se propone facilitar la cooperación transfronteriza (promoviendo las actividades internacionales de la sociedad civil).

Aunque suponga un avance, al menos en el plano retórico, y se abran posibilidades prometedoras, persiste uno de los principales problemas: que se siga acantonando la participación de la sociedad civil en el “tercer pilar”.

Intensificación de los intercambios civiles

Ahora bien, junto a esta falta de participación efectiva, la propia dinámica de la Asociación Euromediterránea ha contribuido en última instancia a reforzar las sociedades civiles de los PAM -aunque de manera muy tímida, sobre todo en los casos en que choca con determinados Gobiernos y con escasos medios-. Por encima de todo ha facilitado una intensificación de los intercambios entre organizaciones y agentes sociales del Norte y del Sur. Este reforzamiento tiene su reflejo más palpable en dos procesos complementarios.8

Por un lado, la progresiva apropiación de los Foros Civiles Euromediterráneos (FCE), que hasta el de 2002 en Valencia eran eventos semioficiales sin verdadera representatividad ni continuidad, hasta cristalizar en la Plataforma No Gubernamental como auténtica instancia de representación política de la sociedad civil euromediterránea. Desde la puesta en marcha de la AEM en noviembre de 1995 en Barcelona, varias conferencias y reuniones de Ministros de Asuntos Exteriores se han visto precedidas o acompañadas de Foros Civiles Euromediterráneos.(9)

Al ser iniciativas oficiales (la presidencia de turno decide su realización, fija la fecha y decide la entidad encargada de organizarlos), los foros han variado mucho los unos de los otros, en cuanto a formato, a temas abordados e incluso en cuanto a participantes. En ciertos casos, su fuerte impronta institucional, derivada de su falta de autonomía, ha provocado la realización de eventos alternativos paralelos.

En otros, dadas las condiciones políticas del país, se promovió que su organización implicara a los propios actores (caso de Stuttgart en 1999 y Marsella en 2000). Sin embargo, su estructura ha evolucionado y se han ido convirtiendo en espacios donde la propia sociedad civil ha desempeñado un papel más activo en su preparación y realización. Desde 2003, la Plataforma No Gubernamental Euromed desempeña un papel central en la organización de los Foros Civiles Euromediterráneos.

Los FCE han sido ocasiones de encuentro de la sociedad civil, han ayudado a los intercambios, al conocimiento mutuo, a coordinar acciones y a establecer redes; han permitido debates de temas transversales y coyunturales de actualidad. Los foros han posibilitado también definir posiciones comunes, reflejadas en las conclusiones de los grupos de trabajo y en las declaraciones finales. Además, la dinámica de los foros ha terminado dando un claro protagonismo a las redes temáticas.

Paralelamente, existe un segundo proceso en la dificultosa pero firme consolidación de redes temáticas euromediterráneas de la sociedad civil, como la Red Euromediterránea de Derechos Humanos, el Foro Sindical Euromediterráneo o el Foro Euromediterráneo de las Culturas (FEMEC). Se trata de una dinámica desigual.

En algunos casos, aunque se hayan creado nuevas redes euromediterráneas en un determinado sector, éstas coexisten con otras anteriores; es el caso de las redes de mujeres y de medio ambiente.

Las redes regionales no siempre agrupan a todas las asociaciones del sector, pero articulan a una parte muy importante de las más significativas (el Foro Sindical, por ejemplo, afronta el handicap de tener sólo una organización miembro por cada PAM, aunque haya pluralismo sindical). La creación de redes temáticas regionales ha propiciado que redes de ámbito subregional y plataformas asociativas de ámbito nacional se inserten también en la dinámica euromediterránea (la plataforma de ONG árabes de desarrollo ANND, las redes árabes de derechos humanos, las redes de mujeres árabes y magrebíes, la plataforma de ONG de desarrollo palestinas PNGO, la plataforma de asociaciones palestinas en Israel Ittijah o marroquíes Espace Associatif).

El desafío ahora está en reforzar el anclaje local y territorial de esas redes euromediterráneas.

Por una asociación más social y ciudadana

Dar un papel relevante a las sociedades civiles en el marco de la Asociación Euromediterránea plantea un reto de profundo calado político pues supone extender y profundizar en la orilla sur algunas prácticas establecidas en Europa, contribuyendo de manera decisiva a abrir espacios de participación política en regímenes autoritarios y en democracias limitadas. Los retos para ello son importantes.

En primera instancia, es necesario reconocer el papel de la sociedad civil. Los países asociados deben asumir que las organizaciones ciudadanas son activos indispensables para alcanzar los objetivos de la Asociación, y los aun más ambiciosos planes de la Política de Vecindad. Un paso concreto para ello es reconocer a la sociedad civil representativa y autónoma, a nivel local, nacional y regional (redes temáticas, Plataforma), y explicitar el papel y el espacio concreto que tienen en la Asociación. Esto debe ser asumido por todos los Estados y todas las instituciones.

También se debe fortalecer las sociedades civiles a nivel local. El primer requisito para hacer participar a las sociedades civiles en la Asociación es reforzar sus expresiones locales y protegerlas (especialmente en los países de la ribera sur); posibilitando que actúen por las vías que les son propias y que presionen desd dentro (contribuyendo a la democratización y a la dinamización de la vida política y social). Asimismo, deben fortalecerse las iniciativas locales de coordinación, como las plataformas nacionales, con apoyo público.

Hay que posibilitar una participación efectiva de la sociedad civil en los tres pilares de la Asociación. La participación ciudadana no puede acantonarse en el capítulo social y cultural. La razón de ser de la sociedad civil es influir en la toma de decisiones y por lo tanto tiene también que ser oída en cuestiones políticas y económicas.

Se debe establecer mecanismos de interacción con los poderes públicos. La sociedad civil debe poder disponer de mecanismos de información, consulta y concertación por parte de las instituciones euromediterráneas y gobiernos nacionales,y de hacer llegar sus posiciones a las instancias de decisión.

También debería poder estar asociada a la ejecución concreta de algunas acciones y, especialmente, a los procesos de evaluación.

Es necesario combinar la representatividad y el respeto a la diversidad. Han de establecerse mecanismos para que la participación ciudadana tenga en cuenta la representatividad y al mismo tiempo exprese la diversidad de las sociedades civiles de la región. La interlocución no puede limitarse a organizaciones clásicas o a las élites, ni suplantarse con instituciones paragubernamentales. Deben poder participar las iniciativas de pequeñas dimensiones y otras expresiones de la sociedad civil como las organizaciones de inspiración religiosa.

También se debe facilitar recursos financieros de la Asociación para reforzar a la sociedad civil. Hay que articular mecanismos que aseguren los recursos públicos, tanto de la AEM como de los gobiernos, necesarios para que la sociedad civil euromediterránea pueda llevar a cabo sus actividades en sus diferentes ámbitos de actuación. Se hace necesaria una línea financiera específica para la sociedad civil en el marco de los Programas MEDA y en el nuevo Instrumento de Vecindad y Asociación que se pondrá en marcha a partir de 2007, facilitándose su acceso a organizaciones de todo tamaño y con garantías de que los gobiernos no puedan impedirlo.

A este respecto, la simplificación de los procedimientos administrativos de acceso a la financiación es clave teniendo en cuenta la limitada capacidad de gestión inherente a las sociedades civiles realmente existentes, mientras que hasta ahora los imperativos burocráticos han prevalecido sobre la eficiencia en el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil, especialmente las de pequeño tamaño.

Asimismo, resulta necesario apoyar la articulación transnacional de las sociedades civiles, una de las características de la sociedad civil moderna. Las redes transnacionales, regionales y euromediterráneas son elementos claves tanto para consolidar las sociedades civiles nacionales, como para su intervención efectiva en la Asociación.

Más allá del diálogo interasociativo, debe llegarse a una articulación efectiva entre sociedades del norte y del sur, traduciéndose en trabajo conjunto a través de redes estables de cooperación. Su funcionamiento requiere del apoyo de las instituciones euromediterráneas, y la movilidad de los actores debe estar asegurada. Sin la eliminación de las trabas existentes -y crecientes- a la movilidad entre el Norte y el Sur del Mediterráneo, los objetivos de un mayor conocimiento y comprensión entre los pueblos y el propio concepto de Asociación, corren el riesgo de quedar vacíos de contenido; al igual que las buenas intenciones sobre la participación de la sociedad civil en el Proceso Euromediterráneo expresadas en las declaraciones -redactadas por los mismos ministros de Exteriores responsables de la denegación de visados a ciudadanos del sur que se proponen participar en actividades euromediterráneas-.

Por último, es preciso dar visibilidad a la sociedad civil en la arquitectura institucional euromediterránea y en la planificación y aplicación de sus instrumentos a nivel local. Hasta ahora, la Asociación ha sido asunto de los gobiernos. Debe empezar a ser asunto de los pueblos y ser mostrada como tal. Las sociedades pueden colaborar en dar a conocer mejor sus objetivos y contribuir así al conocimiento mutuo y a la cooperación entre las dos orillas.

Isaías Barreñada e Iván Martín

Revista: Papeles Nº 92 - 2005

Notas:

1 Un nuevo impulso para el Proceso de Barcelona, comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo para la preparación de la Cuarta Reunión de Ministros Euromediterráneos de Asuntos Exteriores. Bruselas, 6.9.2000, COM (2000) 49 final

2 “Décimo aniversario de la Asociación Euromediterránea: un programa de trabajo para confrontar los desafíos de los próximos cinco años”, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. COM (2005) 139. Punto 2.9.

3 Ver: http://www.medobs.net/documents/DocsClaus/CE%2010%20aniversario%20EUROMED% 20(FR).pdf

4.Ver: http://www.euromedforum.org/www.euromedforum.org/IMG/doc/focideclfinaleng-2 .doc

5 COM (2003) 104 final, 11.03.2003. Ver también “Paving the way for a New Neighbourhood Instrument”, Comunicación de la Comisión, COM (2003) 393 final, 1.07.2003.

6 Posición de Euro-Mediterranean Human Rights Network (EMHRN), International Federation for Human Rights (FIDH) y World Organisation against Torture (OMCT) acerca de la implementación por parte de la Comisión Europea de las Comunicaciones sobre derechos humanos en el Mediterráneo y en “Wider Europe”, http://www.euromedrights.net/english/barcelona-process/civil_society/policy% 20papers%20to%20the%20EMP/22_9_2003.htm

7 “Politique européenne de voisinage. Document d’orientation”, Comunicación de la Comisión, COM (2004) 373 final.12.5.2004.

8 Para un análisis más detallado de este proceso ver Isaías Barreñada, “Mesures pour renforcer la participation de la société civile dans le partenariat euroméditerranéen par le biais des ONGs”, Rendre le partenariat euroméditerranéen plus proche des citoyens. 35 propositions pour engager la société civile dans le processus de Barcelone, 2005, op. cit.

9 Foros realizados: Barcelona 1995, Malta y Nápoles en 1997, Stuttgart en 1999, Marsella en 2000, Bruselas en 2001, Valencia en 2002, Chania-Creta en 2003, Nápoles en 2003 y Luxemburgo en 2005. Resulta revelador que todos ellos se hayan celebrado en países europeos.



26 diciembre 2005



 



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