¿Un modelo para afianzar la reforma árabe?

El Proceso de Barcelona, diez años después

Por Richard Young

 

Diez años después de su creación, el Proceso de Barcelona ha desarrollado un planteamiento singular, aunque hasta la fecha ineficaz, para fomentar el cambio político en los regímenes autoritarios del Mediterráneo Sur (...) La Política Europea de Vecindad abre la puerta a un planteamiento más concreto de la reforma política en el mundo árabe, aunque hasta ahora se mantenga la vaguedad en el diseño de los aspectos que la dotarían del necesario potencial ...

Diez años después de su creación, el Proceso de Barcelona ha desarrollado un planteamiento singular, aunque hasta la fecha ineficaz, para fomentar el cambio político en los regímenes autoritarios del Mediterráneo Sur (...) La Política Europea de Vecindad abre la puerta a un planteamiento másconcreto de la reforma política en el mundo árabe, aunque hasta ahora se mantenga la vaguedad en el diseño de los aspectos que la dotarían del necesario potencial ...

Introducción

Desde los atentados terroristas del 11 de septiembre, se ha insistido en la idea de que existe un vínculo entre el terrorismo y el autoritarismo en Oriente Medio. Gran parte del debate, tanto oficial como no oficial, sobre todo en EEUU, tiende a presentar este vínculo potencial como un descubrimiento nuevo. Entre la actual oleada de iniciativas para la reforma árabe, conviene recordar que ya en 1995, el Proceso de Barcelona - que agrupa a la UE y a doce países del Mediterráneo Sur - estableció un compromiso formal para promover la liberalización política en el Maghreb y el Mashrek. La declaración de Barcelona de 1995 expresaba con elocuencia la relación entre las condiciones políticas internas y la inestabilidad regional. Mientras que el apartado principal de la agenda política internacional sigue siendo la cuestión del apoyo, o la presión, de Occidente a la reforma árabe, si repasamos la declaración de Barcelona, la conclusión que se extrae es que gran parte del debate reciente sobre este tema peca de tratar de inventar de nuevo esta rueda conceptual. Pero, ¿cuáles son los resultados verdaderos del Proceso de Barcelona - o de la Asociación Euromediterránea (AEM) - en términos de impulso al potencial democrático en los países árabes? La celebración del décimo aniversario de la alianza, en noviembre de 2005, estará marcada por la organización de una reunión de alto nivel destinada a fortalecer la alianza, por lo que éste es un momento oportuno para realizar una evaluación crítica de la forma de mejorar la eficacia de los esfuerzos para promover la democracia.

Mientras que van cobrando forma otras iniciativas, este informe analiza si el Proceso de Barcelona está realmente en condiciones para postularse como modelo para impulsar la reforma en el mundo árabe. El contexto general ha cambiado mucho desde 1995. Cuando se creó la AEM, prácticamente no existía debate alguno sobre la reforma árabe; actualmente, el Proceso de Barcelona es un marco entre muchos de los que afirman fomentar la modernización política en los estados árabes. En vista de lo cambiante de la situación, es necesario preguntarse cuál es la contribución distintiva que puede aportar Barcelona ¿Corre el peligro de perder su papel de líder en el Mediterráneo Sur? ¿Es la reforma política un campo en el que Barcelona cuenta con una ventaja comparativa? ¿O es posible que el hecho de que otras iniciativas y foros hayan asumido el objetivo de la reforma empuje a la AEM a centrarse en dimensiones menos políticas, a fin de conservar su identidad única? Tras el 11 de septiembre, ¿existe más o menos un acuerdo entre los estados miembros de la UE sobre estas cuestiones?

En su análisis, este informe cuestiona el grado en el que el Proceso de Barcelona ha cumplido el objetivo declarado de reforzar los cimientos maestros del cambio político. Se ha dicho que algunas líneas de la política elaborada como respuesta al 11 de septiembre debilitan la “filosofía de Barcelona” sobre la democratización. A pesar de las nuevas e importantes iniciativas europeas, especialmente las que recoge la Política de Vecindad, el modelo básico de la UE de fomento de la democracia en el Mediterráneo Sur necesita una mejora tanto cualitativa como cuantitativa. Este informe sostiene que, en vísperas de la cumbre del décimo aniversario, algunos de los aspectos fundamentales de la asociación merecen ser examinados de nuevo.

El modelo de Barcelona: la democracia por osmosis

A diferencia de algunas de las iniciativas de reforma del mundo árabe auspiciadas por EEUU, criticadas por separar la reforma política del resto de cuestiones regionales, sociales y económicas, toda la lógica del Proceso de Barcelona se basaba en englobar todas las áreas de cambio - político, social, cultural, económico y estratégico - dentro de un único marco integral. El objetivo de propiciar la reforma política estaba vinculado a la posible creación de una zona de libre comercio euromediterránea; a los esfuerzos geopolíticos dirigidos a la creación de una “zona de paz y seguridad” transmediterránea; y a un paquete de ayuda financiera integral (MEDA).

Algunos analistas han criticado la política de EEUU posterior al 11 de septiembre, por suponer que la reforma democrática podría tener una utilidad directa y relevante en la “guerra contra el terrorismo”1 . Sin embargo, la filosofía de Barcelona se elaboró en forma de una modernización política gradual que contribuiría a que se dieran las condiciones generales que ayudarían a mitigar una serie de problemas de seguridad “soft”: el aumento de los movimientos migratorios del Norte de África a Europa, el impacto de la debilidad económica de la región, la garantía del suministro energético, y la carrera armamentista en el Maghreb y el Mashrek.

En la práctica, el planteamiento del Proceso de Barcelona para el fomento de la reforma política en el mundo árabe se ha basado principalmente en el concepto de la dinámica democrática que fluye desde Europa hasta el Mediterráneo Sur, mediante la demostración y el ejemplo. Las políticas dirigidas directamente al progreso democrático objetivo han sido más débiles que las que se dirigían más generalmente a facilitar el flujo osmótico de los valores políticos y de la sociedad.

La idea era que el desarrollo de una extensa cooperación social, cultural y económica proporcionaría una auto-ilustración a los actores árabes expuestos a normas europeas.

Son bien conocidas las deficiencias de la asociación euromediterránea, y se han citado hasta la saciedad: liberalización asimétrica del comercio; escaso desembolso de las ayudas MEDA asignadas (hasta hace poco); y la contaminación del proceso debido al derrumbe del proceso de paz en Oriente Medio. Las políticas de reforma política se han visto en peligro a causa de estas debilidades contextuales, pero sobre todo debido a las dudas en la elaboración de instrumentos de política directamente dirigidos al fomento de la democracia. Antes del 11 de septiembre, la UE no ejercía ninguna presión diplomática importante sobre los gobiernos del Mediterráneo Sur para que llevaran a cabo reformas democráticas profundas.

Tampoco se prestaba demasiada atención a la posibilidad de recurrir a la cláusula de democracia de la UE, que impone sanciones, incluida en los acuerdos de la Asociación Euromediterránea. Tampoco se dirigían uniformemente las ayudas hacia los estados mediterráneos más reformistas. Se concedieron aumentos considerables de ayudas MEDA a estados como Egipto y Túnez, en los que los derechos democráticos eran cada vez menores.

El nuevo diálogo político auspiciado por la Asociación Euromediterránea no se centraba principalmente en cuestiones de reformas políticas internas concretas; se admitía que estas discusiones se concentraban más bien en los problemas referentes al proceso de paz en Oriente Medio. Por otra parte, tampoco se abrió un diálogo sistemático sobre la democracia con las fuerzas de oposición islamistas, ni se definió una posición común dentro de la UE acerca de la conveniencia de hacerlo.

En términos de prioridades de financiación y grado de atención diplomática, la reforma económica, la lucha contra el tráfico de drogas, la protección del medioambiente y el control de la población fueron los aspectos que recibieron la máxima prioridad, por encima del apoyo a la reforma política entre los socios árabes de la AEM. El grado de financiación para políticas de derechos humanos y democracia asignado al Maghreb y el Mashrek era limitado. La partida presupuestaria de la Comisión para la democracia y los derechos humanos - inicialmente MEDA Democracia y posteriormente Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos - asignó 27 millones de euros a los socios mediterráneos hasta el final de 1999. Esta cantidad era muy inferior a la financiación concedida a Latinoamérica, Europa Central y del Este, y el África subsahariana. Por otra parte, en la práctica la mayoría de estos fondos de “democracia” iban a parar a proyectos relativamente menores, como apoyo a ONGs que trabajan en asuntos de desarrollo o medio ambiente, o para organizar talleres sobre “El Islam y la democracia”. Entre otras prioridades, se incluía la cooperación con los sindicatos sobre proyectos de derechos laborales y derechos de las mujeres, que normalmente incluían cuestiones familiares.

Dentro de las reformas institucionales generales, la UE estaba especialmente interesada en la gobernanza, lo que supuso que las principales partidas de ayuda MEDA se canalizaran a través de instituciones estatales. En la medida en que esta ayuda incorporaba una vocación de “reforma de la gobernanza”, el mayor interés se centraba en cuestiones relacionadas con la armonización técnica y regulatoria con las normas del mercado único europeo, la transparencia de los procesos de aprovisionamiento, el diseño de nuevos sistemas fiscales para sustituir a los ingresos perdidos a causa de la eliminación de aranceles y los proyectos de micro créditos dirigidos a reforzar las capacidades locales de toma de decisiones.

Las declaraciones oficiales en respuesta a los atentados del 11 de septiembre señalan rutinariamente la necesidad de que la UE intensifique sus esfuerzos para fomentar la reforma política en los países árabes3 . Si bien la UE parecía estar por delante de EEUU a la hora de abogar por políticas dirigidas a las “raíces políticas del terrorismo”, los atentados del 11 de septiembre aun tuvieron un impacto enorme sobre las perspectivas europeas hacia Oriente Medio. Se admite que los esfuerzos por dotar de mayor contenido a las políticas en favor de la democracia de la Asociación Euromediterránea son producto, en parte, de las nuevas actividades de EEUU en este campo. Pero no se ha producido la misma ruptura visible y cualitativa que pronosticaba las declaraciones estratégicas estadounidenses. Lejos de hacer gala de amplitud de miras a la hora de hacer autocrítica de su planteamiento de la reforma árabe, posteriormente al 11 de septiembre, la UE ha movilizado el Proceso de Barcelona para profundizar su estrategia más indirecta. Se han adjudicado varias partidas nuevas del presupuesto general MEDA para proyectos de ayuda política, entre los que se incluye la ayuda para una reforma generalizada del poder judicial en Marruecos y Argelia - por unos importes respectivos de 34 y 50 millones de euros. Pero no se ha producido un aumento importante de los fondos para la ayuda a la democracia en el Mediterráneo Sur. En realidad, el porcentaje de los fondos de la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos asignados a esta región ha ido disminuyendo desde 2001.

Tampoco ha respondido la UE de una forma más crítica a los casos claros de autoritarismo: elecciones indudablemente poco democráticas en Túnez en 2004; elaboración de una nueva ley restrictiva de partidos políticos en Túnez; restricciones previas a las elecciones y manipulación de los medios en las elecciones presidenciales de Argelia de 2004; la decisión del gobierno de Mubarak de retrotraerse de un posible levantamiento de las leyes de emergencia, y sus nuevas restricciones a las ONGs y los partidos de la oposición en Egipto; la represión del régimen sirio contra los activistas de la democracia y, en primavera de 2004, contra la minoría kurda del país. En todos estos casos, no se oyó ni una sola crítica desde Europa, y en ningún momento se llegó a plantear la posibilidad de recurrir a la condicionalidad negativa. La respuesta de la UE, ausente de toda crítica, a la victoria del presidente Ben Ali con un 96 por ciento del voto en octubre de 2004 se produjo en la misma semana en que condenó rotundamente las elecciones en Ucrania, que habían sido sin duda mucho más libres4 .

Es en el ámbito cultural y social en el que el Proceso de Barcelona ha estado más activo desde los atentados del 11 de septiembre. Se ha establecido un Diálogo sobre Culturas y Civilizaciones, junto con programas socioculturales bilaterales, con estados individuales socios de la AEM. El grupo de expertos convocado por Romano Prodi, entonces Presidente de la Comisión, para identificar vías de profundización en el diálogo entre civilizaciones, propuso un nuevo enfoque de los intercambios educativos, mayor calidad de cobertura por parte de los medios, y la creación de lugares para el encuentro cívico por todo el Mediterráneo5 . La nueva Fundación Ana Lindh Euromed, constituida formalmente en 2004, es ahora mismo el ejemplo más destacado de cooperación cultural.

Se ha dedicado una cantidad considerable de financiación a los intercambios culturales y sociales6 . En 2003, se inició un programa regional sobre justicia, drogas y la integración social de los emigrantes7 . Los mayores aumentos presupuestarios han sido para el Patrimonio Euromed, programa que financia la conservación de emplazamientos y monumentos históricos, y Euromed Audiovisual, programa dirigido a “conocer al otro”.

Al mismo tiempo, se ha ido consolidando la amplia gama de redes sociales de la Asociación Euromediterránea. En enero de 2004 se inició un nuevo formato “ampliado” del Foro Civil Euromed, que está previsto que se convierta en una “Plataforma No Gubernamental Euro-Med”.

Se ha ampliado asimismo el programa de la UE de intercambios universitarios a los socios mediterráneos8 . El foro sindical de Euromed ha emprendido un diálogo más regular sobre derechos laborales. Y este impulso ha crecido gracias a la creación de nuevos foros, como el comité económico y social de Euromed, Euromed Juventud y un programa transfronterizo de cooperación entre municipios.

Es este ámbito de intercambio social, educativo y cultural el que hasta la fecha ha generado el mayor número de propuestas durante la fase de preparativos del décimo aniversario del Proceso de Barcelona. Es destacable que la nueva colaboración con islamistas moderados se haya plasmado invitándoles a participar en los foros de diálogo cultural y religioso, y no en promover sus derechos políticos, de por sí muy comprometidos. La colaboración europea con el Partido de Justicia y Desarrollo de Marruecos ha sido sólo de carácter ad hoc y tentativa, y la UE ha guardado silencio sobre la prohibición política de la organización rival, Justicia y Caridad, que cuenta con mayor impacto social. En Egipto, la UE ha sido más cautelosa en sus contactos con los miembros reformistas de los Hermanos Musulmanes que con los liberales locales. El hincapié que hace Barcelona en seminarios y proyectos que examinan la situación de los musulmanes en Europa ha sido muy superior a su preocupación por mejorar las libertades democráticas de los musulmanes fuera de la UE.

En resumen, es cierto que se han ido creando iniciativas dirigidas a fomentar la democracia y los derechos humanos; pero han carecido de la sustancia de estos planteamientos más indirectos. Aunque se considera que éstos son los más indicados para producir un cambio político, lo cierto es que reflejan una lógica estratégica distinta: la seguridad por medio del entendimiento recíproco, y no por medio de la democratización.

Hacia una nueva vecindad

Al mismo tiempo que ha ido aumentando el acervo de la AEM en numerosos terrenos económicos, sociales y culturales, ha crecido la atención sobre el intento de complementar el Proceso de Barcelona con la nueva Política Europea de Vecindad. Esta iniciativa, cuyo objetivo manifiesto es crear un “círculo de amigos” en la nueva periferia de la UE tras la ampliación, es la que presenta novedades más interesantes en cuanto a apoyo a la reforma política. El objetivo declarado de la Política de Vecindad es diferenciar entre los estados mediterráneos más al sur, para crear posibilidades de cooperación en áreas concretas de reforma económica y política. Dentro del marco de la Política Europea de Vecindad, ya se han formalizado planes de actuación bilaterales con Jordania, Marruecos y Túnez, además de Israel y la Autoridad Palestina (y con Moldavia y Ucrania en el este). Los planes incluyen una lista de las prioridades de reforma consideradas más concretas para cada estado árabe en particular. Ya existen iniciativas, dentro del marco de la Política Europea de Vecindad, para conducir el diálogo político hacia los debates “de una única cuestión”: en junio de 2004 se celebró la primera reunión del Diálogo Político Avanzado UE- Marruecos, centrado en la reforma.

En 2007 se revisará la evolución de diversas medidas de la reforma, cuyos resultados influirán sobre las asignaciones presupuestarias subsiguientes en todo el Mediterráneo Sur. Se ha aprobado el Programa de Vecindad MEDA para el ejercicio 2005-6, por un importe de 45 millones de euros. A partir de 2007, los diversos presupuestos relacionados con los nuevos vecinos - MEDA, TACIS, EIDHR - pasarán a fundirse en un único instrumento europeo de Vecindad y Asociación, como medida para racionalizar fondos. Se han presentado propuestas para duplicar la financiación para el Mediterráneo para el año 2013, conforme a este nuevo instrumento. A largo plazo, el objetivo es avanzar hacia una red de nuevos Acuerdos Europeos de Vecindad. Durante el acto de anuncio de los planes de actuación de la Política de Vecindad, la comisaria de relaciones exteriores Benita Ferrero- Waldner declaró: “¡En esta política no hay ninguna imposición! Cuanto más esté dispuesto un socio a avanzar en la toma de medidas prácticas para implantar valores comunes, más dispuesta estará la UE a estrechar nuestras relaciones con ellos”9 . La Política de Vecindad ofrece a los estados mediterráneos la posibilidad de una participación más profunda en una gran diversidad de políticas de la UE. El menú de la posible cooperación se ha basado en el modelo del proceso previo a la ampliación de aproximación a los países de Europa del este y central. Se dice que a los países mediterráneos hay que ofrecerles “todo menos las instituciones”: esto es, la integración en las áreas principales de cooperación europea, sin los derechos formales que supone la condición de miembro de la UE. Se ha recalcado la importancia de integrar a los socios árabes más profundamente dentro de las normas y reglamentos del mercado único de la UE.

Esta naciente Política de Vecindad incluye aspectos fundamentales para la estrategia de fomento de la democracia. La promesa de conceder mayor ayuda como respuesta a la reforma apunta a una política fundamentada más sistemáticamente en el principio de la condicionalidad política positiva. La Política Europea de Vecindad representa un avance que puede ser importante a la hora de definir estrategias de reforma mejor adaptadas a cada país, construidas sobre referencias más concretas y un conjunto más sólido de recompensas posibles a los esfuerzos de democratización en el sur del Mediterráneo. La posibilidad de que los estados mediterráneos se aprovechen de las disposiciones del mercado único sobre el libre movimiento de trabajadores es importante en la medida en que los gobiernos árabes han esgrimido la vieja negativa de la UE a conceder libertad de movimientos en virtud de la Asociación Euromediterránea como justificación para resistirse a colaborar a la reforma democrática.

Sin embargo, en vista de la situación actual de los planes de la Política Europea de Vecindad, sigue habiendo limitaciones.

Hasta hora, el debate se ha centrado en gran medida en disquisiciones teológicas sobre la relación exacta entre el Proceso de Barcelona y la Política de Vecindad. Se ha acordado que esta última sea un complemento, no un sustituto, de la AEM, lo que supone un compromiso entre los estados - y especialmente España - que deseen mantener la primacía del Proceso de Barcelona y los estados miembros más frustrados por los débiles efectos de la AEM. Estos debates parecen producirse dentro de un vacío, y a menudo se expresan en términos ajenos a los empleados en debates más amplios y plurales sobre la reforma árabe.

Los propios legisladores de la UE reconocen que lo más probable es que la escala de “recompensas” que se maneja no sirva como incentivo para que los gobiernos árabes se comprometan con un cambio profundo. Un año y medio después de que la Comisión planteara por primera vez la posibilidad de conceder recompensas económicas a cambio de la cooperación en la reforma, el entusiasmo que han generado en el Mediterráneo Sur estos planes de actuación, que representarían un salto cualitativo considerable, es prácticamente nulo. Algunos estados, como Túnez, deseosos de la integración económica con Europa, no parecen estar muy dispuestos a llevar a cabo mejoras democráticas para conseguirlo.

Lo cierto es que la UE ha mantenido una posición deliberadamente ambigua sobre la cuestión de los tipos de reforma que se recompensarían y en qué cuantía de ayuda adicional. Mientras que los planes anteriores hablaban de baremos objetivos y firmes, se ha ido abriendo paso a un lenguaje cada vez más cauto.

Las directrices de la Comisión actualmente se limitan a sugerir que se elaboren las futuras propuestas “tomando en cuenta” la revisión de los resultados de los planes de actuación, y de la “posibilidad” de ofrecer a algunos socios mediterráneos una mejora en las relaciones11 . Tampoco se ha conseguido desarrollar plenamente la perspectiva de que se generara una presión competitiva entre los países árabes y los de Europa central dentro del marco supuestamente común de la “Vecindad”. Es posible que los acontecimientos recientes en Ucrania puedan influir sobre el debate en el mundo árabe. Pero, dado que por el momento una parte de los fondos de la UE está reservada para los estados mediterráneos, hay pocas posibilidades reales de que estos regímenes puedan dejar de recibir estos recursos en beneficio de Ucrania o Georgia, en vista del creciente retraso en cuanto a avances democráticos en la periferia oriental de la UE. No se han creado foros que incluyeran a reformistas tanto de Europa central como del Mediterráneo de forma que se creara una corriente de “efectos democráticos demostrativos” desde lugares como Ucrania y Georgia hasta el mundo árabe. Los regímenes del Mediterráneo Sur se han mostrado ambiguos, cuando no abiertamente escépticos, sobre la creación de un nuevo ámbito de la Política de Vecindad que les incluyera a ellos junto con países de fuera de Oriente Medio, con el resultado de que han recurrido a los tradicionales llamamientos a la singularidad árabe. Esto contradice lo que supuestamente es el punto central de la política “sur más este” del programa de vecindad.

Al igual que el Proceso de Barcelona, la Política Europea de Vecindad se refiere principalmente a objetivos compartidos y titularidad común, mediante planes de trabajo elaborados en colaboración con los gobiernos del sur. Se ha señalado que actualmente la Política de Vecindad no incorpora ninguna terminología operativa nueva sobre condicionalidad democrática, y que de acuerdo con los planes bilaterales de actuación, los gobiernos del Mediterráneo Sur formarían parte de los propios comités encargados de supervisar sus avances, medidos conforme a una serie de medidas de referencia políticas12 . También parece ser exagerada la supuesta especificidad de los planes de actuación para los problemas de cada estado en concreto. En la práctica, el mayor detalle de la reforma política reside en que la “democracia” se haya desglosado en mayor medida en categorías sectoriales. Pero estas categorías son muy genéricas; cada plan de acción incluye alguna referencia a los avances recientes o próximos en cada país respectivo, pero los objetivos que los guían son prácticamente idénticos en todos los estados - “instrumentos internacionales de derechos humanos”, “derechos de las mujeres”, “libertad de expresión y asociación”, “descentralización”, “modernización judicial”, “construcción de capacidades de administración pública”, “reforma de partidos políticos”, “derechos sociales”13 .

Por lo tanto, poco se puede concluir de los planes de acción en cuanto a dónde están realmente los principales obstáculos para la reforma en cada estado del Mediterráneo Sur, y qué es lo que piensa hacer la UE para superarlos. Los planes de acción incluyen más de 200 objetivos declarados, sin orden de prioridad.

La lógica de “todo menos las instituciones” carece precisamente de lo que supuestamente era la ventaja más poderosa sobre la reforma democrática en Europa del sur y del este: la perspectiva de que los gobiernos consiguieran sus derechos de voto e influyeran por tanto formalmente en las políticas de la UE como un quid pro quo para la liberalización política14 . La perspectiva de una integración más formal en los reglamentos del mercado único no resuelve las viejas quejas de los socios mediterráneos contra el proteccionismo de la UE en los sectores agrícola y textil. Durante las negociaciones de la Política de Vecindad los estados miembros del sur de la UE se resistieron a hacer concesiones sobre estas cuestiones. Francia y España, en una posición difícil de encajar con el concepto de asociación entre iguales del que son los más ardientes defensores retóricos, siguen insistiendo en que los gobiernos árabes sólo plantean la cuestión de la agricultura como un ardid negociador, “no porque sea realmente importante para ellos” Por otra parte, a petición de algunos estados miembros, la posibilidad de conceder a los estados mediterráneos disposiciones de mercado único sobre el libre movimiento de trabajadores es cada vez más imprecisa. La verdad es que la inclusión de “salvaguardas permanentes” sobre la libertad de movimiento en las negociaciones con Turquía establece un precedente que hace más improbable que la UE realice concesiones sobre esta cuestión.

Al mismo tiempo, las tendencias en la ayuda a la democracia y los derechos humanos parecen consolidarse sobre todo en la ayuda a proyectos políticos de carácter “soft” (poco controvertidos). Las áreas identificadas como sectores prioritarios para el apoyo siguen siendo las ONGs, los derechos de las mujeres y la reforma judicial. Los planes de acción de la Política Europea de Vecindad se concentran en su inmensa mayoría en una legislación sobre derechos humanos muy estándar, en contraste con la reforma de las instituciones de ámbito político. La mayor parte del trabajo que se define como ayuda política sigue estructurándose alrededor de una atención principal a los derechos económicos y sociales, o cuestiones técnicas o financieras de gobernanza. Los programas de la UE sobre el estado de derecho son actualmente más técnicos y menos ambiciosos que los esfuerzos de algunos jueces que piden mayor autonomía política en países como Egipto y Jordania. El acuerdo para fundir los fondos EIDHR y crear un único instrumento financiero para la Política de Vecindad amenaza con dejar a la estrategia para la región sin acceso a unos recursos reservados específicamente para la ayuda a la democracia. Por tanto, ahora se utilizan para ello los fondos MEDA ordinarios, de los cuales se han asignado a cada estado mediterráneo entre 2 y 5 millones para proyectos de democracia y derechos humanos para 2005-6. A diferencia de los fondos EIDHR, el uso de estos fondos debe contar con la aprobación de los gobiernos árabes, con lo que su contenido difícilmente puede ser verdaderamente crítico.

EL PROCESO DE BARCELONA y la DEMOCRATIZACIÓN ÁRABE

-  Índice Bertelsmann de Transformación Alto: 1015

-  Algunos cambios políticos desde la creación del Proceso de Barcelona **

-  LaRespuestadeBarcelona: nuevas ayudas MEDA (1995-2003)16

Argelia: 3,1

-  Pocos avances.

-  Mayor centralización de los poderes presidenciales; represión de la revueltade Kabilia

-  345,8 M€

Marruecos: 4,5

-  Avances moderados Encarcelamiento de islamistas y periodistas; consolidación del control de Palacio sobre áreas políticas claves

-  1181,3 M€

Túnez: 4,3

-  Avances moderados Elecciones presidenciales sin oposición; deterioro de la situación de derechos humanos

-  734,6 M€

Egipto: 3,6

-  Pocos avances Poderes presidenciales sin control; restricciones a la sociedad civil y partidos políticos

-  880,5 M€

Jordania: 4,2

-  Avances moderados Subordinación palestina; disolución temporal del parlamento; división arbitraria de los distritos electorales

-  423,4 M€

Líbano: 3,5

-  Pocos avances Férreo control sirio del proceso político

-  237,7 M€

Siria: 2,3

-  Sin avances Sucesión no electiva; represión de los kurdos; retrocesos de las libertades de la sociedad civil

-  181,7 M€

Imperativos de seguridad: ¿el eclipse de la democracia?

Sean cuales sean las ventajas y los inconvenientes derivados de las nuevas iniciativas de la UE para la reforma política, la sensación de urgencia de los imperativos de seguridad más inmediatos tras el 11 de septiembre ha producido una nueva corriente de políticas cuyas consecuencias es difícil hacer caso omiso. Algunas de las políticas creadas por el Proceso de Barcelona en los últimos tres años han encajado mal, si es que no han perjudicado claramente, a estas iniciativas de reforma política.

En primer lugar, la atención a la cooperación antiterrorista con los regímenes de Oriente Medio se ha plasmado en muchas de las principales nuevas actividades de la AEM desde los atentados del 11 de septiembre. Desde finales de 2001, la UE ha insistido en que se incorporen cláusulas de cooperación contra el terrorismo en todos los nuevos acuerdos con terceros países, una obligación que se aplicó a Argelia y a Líbano en las fases finales de negociación de sus acuerdos de asociación. Tras los atentados terroristas de mayo de 2003 en Casablanca, varios gobiernos europeos ayudaron a Marruecos en la implantación de severas medidas antiterroristas, con repercusiones negativas para los derechos humanos. La cooperación contra el terrorismo se incluyó formalmente en las reuniones ministeriales de la AEM, y al año siguiente, 2004, ya había debates e intercambio de experiencias en curso.

La Presidencia Española lanzó en 2002 una iniciativa para intensificar la cooperación en materia de seguridad con los gobiernos del Mediterráneo Sur, dentro del marco de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), y se incrementó la cooperación en seguridad con los estados del Mediterráneo Sur aún más gracias a la Iniciativa de Cooperación de Estambul de la OTAN, aprobada en junio de 2004. Para otoño de 2004, la cooperación con la PESD se había regularizado, mientras que la nueva iniciativa de no proliferación de la UE incorporaba un proceso de desarme regional y control de armas de destrucción masiva en el Mediterráneo.

La UE ha presentado este aumento de la cooperación en materia de seguridad con los estados del Mediterráneo Sur como compatible con la agenda de reforma de la gobernanza. El programa de ayudas MEDA para 2002-4 está formado por una serie de programas sobre emigrantes, drogas y contraterrorismo, a los que califica de “respaldo” a la democracia17 . La reunión de ministros de exteriores de Euro-Med de noviembre de 2004 declaró que la cooperación contra el terrorismo “debería respetar y fomentar el estado de derecho, los derechos humanos y la participación política”18 . Sin embargo, los representantes de los gobiernos reconocen que en la práctica, la cooperación con las fuerzas de seguridad del Mediterráneo Sur ha tenido dificultades para conseguir resultados reales en su objetivo declarado de reforzar la supervisión de los militares por parte de los civiles. En otoño de 2004, se presentó en la Escuela de Policía de la UE un programa avanzado de formación “sensible a los derechos humanos” para los cuerpos de policía del Mediterráneo Sur, con el fin de corregir esta deficiencia. Pero en general, los estados del sur del Mediterráneo han aprovechado la cooperación prestada contra el terrorismo para distraer la atención sobre las condiciones para la reforma política19 .

En segundo lugar, se han dedicado muchos recursos nuevos no a fomentar la reforma política en el Mediterráneo Sur, sino a reforzar los controles contra la emigración procedente de la región. En enero de 2003, el Reino Unido, Francia, España, Portugal e Italia participaron en la Operación Ulises, cuyo objetivo era potenciar la capacidad y eficacia de la policía de fronteras y los barcos patrulleros en el Mediterráneo. Los nuevos acuerdos suscritos entre Italia y Libia, Francia y Argelia, y España y Marruecos, incluyen el suministro de equipos de seguridad para estas tareas. Algunos de los principales nuevos proyectos de ayuda se han dirigido a proyectos de reducción de las presiones de la emigración: Marruecos ha recibido una asignación de 40 millones de euros para uno de estos programas. En febrero de 2004, la UE introdujo un fondo de 250 millones de euros para la cooperación en el control de la emigración. En marzo de 2004, se inició un proyecto de 2 millones de euros financiado por fondos MEDA, dirigido por la Escuela de Policía Europea y los cuerpos de policía de cinco estados miembros, cuyo objetivo era reforzar la cooperación entre las fuerzas de seguridad del Mediterráneo Sur en la “lucha contra el terrorismo” y el “tráfico de personas”20 . En tercer lugar, en los casos de Siria y Libia, ha prevalecido la intervención y la presión ejercida sobre la proliferación de armas de destrucción masiva hasta la fecha sobre cualquier intento de reforma interna. Los representantes de la UE reconocen que el endurecimiento de la posición de EEUU hacia Damasco no ha hecho más que convencerles para profundizar más aún su cooperación con Siria, y en concreto acelerar la conclusión de las negociaciones del acuerdo de asociación.

Como era de prever, la presión que ejerce EEUU sobre la UE para que no firme el acuerdo de asociación no ha servido más que para aumentar la disposición a hacerlo de la mayoría de los gobiernos europeos. La mayor parte del capital político europeo se invirtió en presionar a Siria para que suscribiera la nueva cláusula sobre armas de destrucción masiva de la UE, lo que retrasó casi un año en la firma del acuerdo de asociación, que no se produjo hasta noviembre de 2004. La UE explicó que el acuerdo de asociación proporcionaría una herramienta para los reformistas de Siria. Pero vinculaba claramente las cuestiones de seguridad - el supuesto desarrollo por parte de Siria de la capacidad de producción de armas químicas y el apoyo de Damasco a Hezbolá - a “cambios de régimen”, aunque de una forma menos directa y fundamental que la Administración Bush. En palabras de un legislador, la política estaba impulsada por la lógica de “resolver primero esas otras cuestiones”. La simpatía por Siria que se generó entre algunos estados miembros en relación con la invasión de Irak desequilibró aún más la balanza hacia una filosofía de construcción de una alianza. Más recientemente, se ha ejercido presión en relación con los nuevos despliegues de efectivos militares sirios y su interferencia política en Líbano, lo que no hace más que acentuar la ausencia de presiones similares a favor de la reforma democrática.

Más evidente aún ha sido la absoluta despreocupación por parte de la UE por el cambio político en Libia. La renuncia de Libia a sus programas de armas de destrucción masiva ha producido un acercamiento europeo a Trípoli que, por el momento, parece dirigido a incorporar rápidamente a Libia a las estructuras del Proceso de Barcelona - y, por supuesto, a crear oportunidades para la inversión. Como Presidente de la Comisión, Romano Prodi emprendió importantes iniciativas personales para atraer al Coronel Gadaffi a la AEM, lo que molestó a algunos de los estados nórdicos que habían planteado preocupaciones por los derechos humanos. La procesión de visitas a Libia -Blair, Berlusconi, Schröder y Chirac hicieron durante 2004 el viaje a la tienda de Gadaffi - no consiguió que se dedicara especial atención a la atrofia política interna de Libia. La detención de un destacado activista libio de los derechos humanos a principios de 2004 generó algunas críticas en EEUU, pero no en la UE. Cuando por fin se alcanzó el acuerdo en septiembre de 2004 para levantar formalmente las sanciones, sólo Dinamarca e Irlanda expresaron su preocupación por la ausencia de condiciones para los derechos humanos. En ninguno de los debates, documentos estratégicos o reuniones celebradas se hizo mención alguna a la constante persecución del Grupo Islámico Libio. Los gobiernos europeos han recibido de buen grado los escasos cambios que se han producido - la decisión de Gadaffi de permitir la entrada de una delegación de Amnistía Internacional, los rumores sobre la revocación de las leyes de emergencia - pero han permanecido callados sobre los posteriores retrocesos en el terreno de los derechos humanos. EEUU ha iniciado un diálogo específico con Libia sobre derechos humanos, algo que la UE no ha hecho. Las nuevas líneas de cooperación europea con Libia se han centrado en el control de la emigración ilegal desde Libia, en la creación de una estructura de defensa Libia no nuclear, y en la reforma económica. La posibilidad de que la reunión del décimo aniversario de la AEM admita a Libia al Proceso de Barcelona sin que se preste atención especial a la democracia y los derechos humanos ha generado fuertes críticas por parte de activistas árabes de la sociedad civil21 .

Cuando falla la gravedad: replanteamiento de Barcelona como modelo para la reforma árabe

El sabio consejo de que “el jugador más cortés es quien triunfa con más celeridad” (Enrique V, Acto 3 Escena 6) podría servir de lema para el planteamiento de la UE de la reforma en el Mediterráneo Sur, que se basa en la asociación. El repaso anterior a las políticas de la UE destaca el predominio de iniciativas dirigidas a la cooperación para redefinir valores e identidades, y de esfuerzos por encauzar el marco de Barcelona hacia las prioridades inmediatas de seguridad. Pero persiste el reto de mantener las características positivas y necesarias de las que está imbuida esta filosofía al mismo tiempo que el Proceso de Barcelona demuestra ser capaz de contribuir de forma tangible a la reforma en el mundo árabe.

Para conseguir este equilibrio, puede que sea necesario volver a evaluar algunos de los postulados del modelo básico que se ha seguido hasta ahora. Los resultados de los últimos diez años obligan a plantear serias dudas sobre hasta qué punto puede ser efectiva la “democracia por osmosis” en una región plagada de tantos obstáculos al cambio político, y a la que no esposible aplicar la lógica de que los estados deben ocupar “los lugares que les corresponden” dentro del orden europeo.

La influencia de la UE sobre el cambio político en sus antiguas periferias del sur y del este ha sido ilustrativamente calificada como su “modelo de gravedad de la democratización”22 . De forma implícita en el diseño original del Proceso de Barcelona, y explícita en la nueva Política de Vecindad, las relaciones con los estados árabes del Mediterráneo Sur se han moldeado ciertamente conforme a un diseño de “ampliación lite”.

Pero en una región en las que las fuerzas que genera Europa son tanto centrífugas como centrípetas, puede que este razonamiento de la UE sea culpable de un error de racionalidad. Aunque los propios objetivos de la AEM se niegan a centrar su atención en un cambio institucional tangible, muchos creen que el resultado del Proceso de Barcelona ha sido galvanizar el debate sobre el cambio político e incorporar la democracia como un valor compartido, poniendo así las primeras piedras en los cimientos de una estrategia de reforma política. El lenguaje de normas compartidas y cambio consensuado habrá funcionado indudablemente a este nivel subterráneo de expectativas e identidad propia árabe. Es posible que la perspectiva de una asociación estable construida sobre normas conocidas haya “alargado la sombra del futuro” para una posible reforma árabe23 . Pero incluso a este nivel, las reacciones árabes a la política de EEUU posterior al 11 de septiembre suponen una saludable lección para la UE.

Sean cuales sean las deficiencias más generales de la visión estratégica de la administración Bush, el grado en el que los pronunciamientos políticos de EEUU tras el 11 de septiembre han generado un debate abierto en Oriente Medio no ha hecho más que acentuar el poco éxito que había tenido la AEM en este empeño. No se ha producido ningún cambio sustancial en los debates sobre la reforma árabe vinculada específicamente a la AEM. Puede que Barcelona haya servido como una estratagema para que las elites árabes guarden las apariencias, afirmando que el nuevo planteamiento de la reforma no es una respuesta a la presión de EEUU, sino que es resultado de una asociación con la UE que existe desde 1995. Es revelador que los avances democráticos que se han producido en los estados árabes incluidos en el Proceso de Barcelona no hayan sido mayores que los conseguidos en los estados del Golfo, en los que no existe una colaboración similar con la UE. La UE debe reconocer de forma más abierta el escaso éxito que ha tenido el Proceso de Barcelona en sus diez años de vida a la hora de conseguir una auténtica asociación para la reforma política. A pesar de haber suscrito el lenguaje de la reforma política en la declaración de Barcelona, en la práctica los gobiernos árabes no se han mostrado muy receptivos a los proyectos propuestos de democracia y derechos humanos. Con frecuencia, los gobiernos árabes se han encargado de que se excluyera a los grupos de oposición de las iniciativas de formación y de los seminarios de derechos humanos. Como reflejo parcial de la resistencia política existente, la proporción de ayuda de la UE que se canaliza a través de actores de la sociedad civil en el Mediterráneo es menor que en cualquier otra región en desarrollo, lo que de por sí es un hecho revelador tras una década de supuesta asociación común.

La revisión anterior de las políticas recientes de la UE apunta a que no hay pruebas de que los avances en las cuestiones sociales, culturales, económicas y de seguridad hayan conseguido filtrarse hacia una dinámica de fomento de la democracia, como se suele afirmar. De hecho, se podría decir que muchos aspectos de estas políticas han sido totalmente contrarios a la liberalización política. Mientras que toda la lógica de la AEM se basa en incluir el cambio político en políticas de desarrollo más amplias, en la práctica los actores políticos reconocen la persistente descoordinación entre las esferas social y política de la toma de decisiones. El Proceso de Barcelona ha tenido grandes dificultades para equilibrar el apoyo positivo a las medidas genuinas en pro de la reforma política por una parte, con un grado suficiente de presión crítica para garantizar que estas medidas no sirvan para proteger a los regímenes de cambios más profundos, por otra. Esto ha quedado de manifiesto sobre todo en la política hacia Marruecos, Jordania y Argelia. En este sentido, la política de la UE suele confundir la gradualidad con la parcialidad: mientras que la primera es indudablemente deseable, la última es potencialmente desestabilizadora ya que podría frenar la dinámica del cambio gradual.

La AEM y todavía más la Política de Vecindad han conseguido definir los parámetros generales para la reforma política; pero hasta la fecha no han tenido demasiado éxito en comprometerse en ofrecer y proporcionar incentivos para el cambio en cuestiones más concretas que tengan efectos importantes en la vida política de los estados del Mediterráneo Sur. A pesar de ello, con lo que han avanzado los debates sobre la reforma árabe en los últimos dos años, es en este último sentido donde se encuentran los verdaderos desafíos.

Son estas deficiencias las que deberían ser el centro de atención de los preparativos para la cumbre del décimo aniversario del Proceso de Barcelona. Si el debate continúa expresándose en términos de “consolidar el acervo de Barcelona” y “extender el modelo de la ampliación” al Mediterráneo Sur existe un riesgo de identificar erróneamente las ineficiencias de la política europea. Es indudable que se podrá conseguir mucho mejorando algunos aspectos de las iniciativas existentes en la AEM, y extrayendo las conclusiones pertinentes de las intervenciones concretas llevadas a cabo en otros casos en relación con los preparativos para el ingreso a la UE. Pero una de las lecciones fundamentales de los diez años de existencia de Barcelona es que, en relación con otras áreas de relaciones exteriores de la UE, existen grandes diferencias en el mundo árabe: diferencias en cuanto a la naturaleza de los conceptos y relaciones de la sociedad civil; en amplios contextos de seguridad; en el papel histórico de Europa en la conformación de las identidades cognitivas de los ciudadanos; en la gestión política de los procesos de reforma económica.

Dentro del arsenal de instrumentos de política de la UE, la gama estándar de ‘soft power’ seguirá ocupando un papel destacado. Pero no sólo es necesario, ni siquiera primordial, que el Proceso de Barcelona no se limite a repetir lo que la UE ya hace bien y que por lógica le corresponde; también es necesario replantear algunas de las opciones que la UE ha considerado hasta la fecha como incompatibles con la identidad tradicional de su política exterior. El análisis que se presenta en este informe apunta a que sigue existiendo una aversión a reconocer las debilidades inherentes en lo que se presenta como auténticas fortalezas de los planteamientos de la UE. Se cree que, en parte, las virtudes de Barcelona residen en su constancia, en el mero hecho de su existencia frente al trasfondo de acentuación del conflicto y la tensión desde 1995. Si la UE quiere mantener su protagonismo en el proceso de cambio en el mundo árabe, debe combinar la continuidad con una capacidad de auto-crítica para volver a plantearse algunas de sus propias premisas básicas.

(Richard Youngs)

Enero 2005

1 T. Carothers y M. Ottoway (2004). “Middle Eastern Democracy”, (Foreign Policy), Nov-Dec, p. 22-28.

2 European Commission (2000) (Implementation of the Democracy and Human Rights Initiative) 1996-99 (Brussels, Commission)

3 (Comunicación de la Comisión al Consejo y el Parlamento Europeo: Fortalecimiento de las actuaciones de la UE sobre derechos humanos y democratización con los socios mediterráneos), de la Comisión de las Comunidades Europeas (2003), COM (2003) 294 al final, véanse sobre todo las páginas 11 a 13.

4 Boletín Semanal de la UE, 4 de noviembre de 2004; “Declaración de la Presidencia en nombre de la UE sobre las elecciones presidenciales y parlamentarias en Túnez”, 13932/04, 25 de octubre de 2004

5 Informe del Grupo Asesor de Alto Nivel, formado a iniciativa del Presidente de la Comisión Europea (2003). (Diálogo entre pueblos y culturas en la zona euromediterránea)

6 Sinopsis Euromed no. 196, 26 de septiembre de 2002, p.2

7 Sobre esta cuestión, véanse las Conclusiones de la Presidencia a la Reunión de evaluación de Euro-Med de Ministros de Exteriores, Creta, 26-27 de mayo de 2003.

8 A través de una ampliación del programa TEMPUS, en abril de 2004.

9 Discurso, 9 de diciembre de 2004 http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/news/ferrero/2004/sp04_529.htm

10 N. Tocci (2004) “The European Nieghbourhood Policy: Responding to the EU’s Post-Enlargement Challenges?”, de próxima publicación, p. 10.

11 Comunicación de la Comisión al Consejo sobre las Propuestas de la Comisión a los Planes de Actuación de la Política Europea de Vecindad, COM (2004), 795, 9 de diciembre de 2004.

12 M. Emerson y G. Noutcheva (2004) “From Barcelona Process to Neighbourhood Policy - Assessments and Open Issues”: p. 11

13 Para consultar los textos de los planes de acción, véase http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/action_plans

14 Tocci, obra citada, p. 7

15 Índice de Transformación de Bertelsmann, 2003 (www.bertelsmann-transformation-index.de )

· Esta selección no supone la negación de una serie de medidas positivas tomadas desde 1995. El autor agradece a Rafael Bustos la colaboración en la investigación para la elaboración de esta tabla. 16 Comisión Europea, Oficina de Cooperación para la Ayuda de Europa, Programa Mediterráneo (estadísticas) Http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/projects/med/financial/1995-2003.pdf, con acceso el 30 de diciembre de 2004.

17 Comisión de las Comunidades Europeas (2002) Programa MEDA de Iniciativa Regional 2002-2004, p. 10.

18 Conclusiones de la Presidencia de la Reunión Euro-Mediterránea de Ministros de Asuntos Exteriores, 29-30 noviembre de 2004, documento del Consejo 14869/04.

19 Middle East International No. 736, 22 de octubre de 2004, p. 26.

20 Sinopsis Euromed 262, 4 de marzo de 2004.

21 Daily Star, 4 de noviembre de 2004.

22 M. Emerson y G. Noutcheva (2004) “Europeanisation as a Gravity Model of Democratisation”, CEPS Working Paper, no. 214, Noviembre de 2004.

23 Emerson y Noutcheva, ídem, p.4

Fuente: © Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2004. www.fride.org

Fuente: Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2004.

19 enero 2005



 



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